Condicionantes para expansão urbana e loteamentos:

 Licenciamento Ambiental e expansão urbana

Instituído em Minas Gerais em 1980, pela Lei Estadual n. 7.772/1980, o licenciamento ambiental voltou-se inicialmente para as atividades produtivas dos setores primário (mineração) e secundário (indústrias de transformação), motivado pela crescente mobilização da sociedade em torno das ameaças à qualidade de vida ocasionadas pela poluição atmosférica e hídrica.

Desde a década de 70, a associação entre poluição e qualidade do ambiente urbano já apontava a necessidade de regulação ambiental da urbanização em moldes semelhantes ao das atividades produtivas, cujo controle, em princípio, levaria a uma melhoria geral das condições de vida da população. Entretanto, nesse período inicial de percepção das questões ambientais, predominou a visão segundo a qual qualquer transformação no ambiente natural constituía uma fonte de deterioração ambiental.

Nesta perspectiva, a ocupação urbana, cuja produção engloba em grande medida processos artificiais, seria, por definição, causadora da degradação ambiental. Foi só a partir de meados da década de 80 que esta visão começou a se transformar e ganhou corpo a hipótese de a gestão urbana se consolidar como uma ação de proteção ambiental. No nível da regulação, as questões relacionadas à urbanização passam a ser consideradas na prática da gestão ambiental, com a publicação da Resolução Conama n. 01/86, que listou como atividades sujeitas ao estudo prévio de impacto ambiental os projetos urbanísticos, entre os quais o parcelamento do solo urbano destinado ao uso residencial.
Entretanto, a possibilidade de utilização dos instrumentos de gestão ambiental para impedir a realização de empreendimentos imobiliários de grande porte tem sido bastante remota, a exemplo do que tradicionalmente acontece com o licenciamento de atividades produtivas (industriais, minerárias, etc.) ou de grandes projetos de infra-estrutura, como as barragens.
A própria noção de licenciamento remete ao estabelecimento das condições nas quais se dará o empreendimento a ser licenciado, e não à decisão acerca do empreendimento acontecer ou não – a famosa opção zero – ou a estudos prévios de planejamento das atividades. Está implícita a noção de que há sempre uma solução técnica adequada, uma certa fé na tecnologia (GIDDENS, 1991). Igualmente presente está a lógica de mercado, que constitui a racionalidade implícita no estabelecimento de grande parte das medidas compensatórias.

No caso da expansão urbana via parcelamento do solo, as restrições de natureza técnica, relacionadas à ocupação de áreas frágeis e/ou de importância para o equilíbrio dos ecossistemas, usualmente reduzem-se à busca de uma alternativa tecnológica adequada à redução do impacto negativo e, em caso de destruição de patrimônio irrecuperável, como passíveis de negociação de medidas compensatórias para situações de exceção. Raramente são discutidas alternativas para o empreendimento e, dependendo dos potenciais impactos ambientais negativos da atividade, a adoção de medidas compensatórias é um paliativo. As medidas adotadas, propostas pelo empreendedor, nem sempre privilegiam as áreas próximas ao empreendimento diretamente afetadas, buscando, de forma clara, não prejudicarem os investimentos.
Os procedimentos para o licenciamento ambiental são definidos em leis e deliberações, com certa flexibilidade de negociação para os conflitos explicitados, considerando-se que o fórum de decisão é um conselho – o Conselho Estadual de Política Ambiental (Copam) ou os Conselhos Municipais de Meio Ambiente, nos casos de competência decisória no âmbito municipal.

A regulação do parcelamento do solo.

O Estado assumiu, num primeiro momento, uma estratégia de gestão baseada na produção de leis e normas, sintetizadas a seguir, que constituem a fundamentação jurídica para atuação do Estado no âmbito urbanístico e ambiental.

Embora a legislação florestal, a de recursos hídricos e a urbanística, vigentes no Brasil a partir de meados da década de 30, reunissem condições para regular a ocupação adequada do solo urbano, normas específicas para o controle da poluição e da degradação ambiental somente se concretizaram no início da dos anos 80, influenciadas pelos resultados da Primeira Conferência das Nações Unidas sobre o Meio Ambiente (Estocolmo, 1972) e pela proposta do II Plano Nacional de Desenvolvimento (II PND) em 1974.
Logo após a publicação da lei federal sobre o parcelamento do solo urbano – Lei n. 6.766/79 – em 1979, foram elaboradas e aprovadas, na década de 80, as legislações federal e estadual do meio ambiente, com o objetivo de definir as diretrizes da política ambiental brasileira. Além da publicação de normas e padrões de qualidade ambiental, foram definidos como instrumentos de gestão: a avaliação de impacto ambiental; o zoneamento ambiental; o licenciamento ambiental; a criação de unidades de conservação; e os conselhos de meio ambiente, instâncias deliberativas que objetivavam garantir a participação social no processo decisório. O Estado de Minas Gerais, um dos pioneiros na gestão ambiental, publicou em 1980 a Lei Estadual n. 7.772, que definiu as diretrizes para sua atuação na área ambiental e contribuiu para elaboração da legislação federal, publicada em 1981: a Lei n. 6.938.

O controle das fontes poluidoras é realizado mediante o Licenciamento Ambiental, que avalia a viabilidade ambiental de um empreendimento nas etapas de planejamento, instalação, funcionamento e ampliação, para a concessão das respectivas Autorização de Funcionamento e Licenças Prévia – LP, de Instalação – LI e de Operação – LO, após apreciação do Conselho Estadual de Política Ambiental (Copam), fundamentada nos respectivos pareceres técnico e jurídico.
Para cumprir suas funções, o Copam conta com o suporte técnico dos demais órgãos que integram o sistema de gestão ambiental em Minas Gerais: a Fundação Estadual do Meio Ambiente (Feam) e o Instituto Estadual de Florestas (IEF-MG), que possuem atribuições específicas definidas em lei. Embora fossem parceiros no sistema desde 1998, a atuação desses órgãos vinha sendo feita de forma desarticulada e às vezes controversa. Esse fato tem gerado críticas da sociedade civil com relação aos procedimentos e resultados alcançados no cumprimento de suas funções. De fato, análises mais recentes têm apontado para mudanças de postura do Copam, inicialmente palco de explicitação de conflitos, na direção de posturas mais conciliatórias e orientadas para a formação de consensos (CARNEIRO, 2005).
Em que pesem as críticas aos procedimentos adotados e à morosidade e rigor nas análises dos processos, na visão dos empreendedores o licenciamento ambiental permite
[...] planejar e implantar de forma sistemática e efetiva as medidas e sistemas de controle ambiental, propiciando qualidade aos assentamentos humanos. É a oportunidade do empreendedor avaliar os riscos e oportunidades do seu empreendimento.

Por outro lado,
[...] obriga que os empreendedores melhorem a qualidade de seus projetos. [...] Com o nível de exigência alto, somente aqueles que trabalham corretamente podem permanecer no mercado. E, conseqüentemente, existe uma elevação na qualidade dos assentamentos humanos.
Há uma clara ambigüidade entre o discurso dos empreendedores, ao reconhecerem a importância do licenciamento ambiental, e a prática marcada pela tendência à implantação dos empreendimentos à margem da legislação vigente, optando pela ilegalidade como forma de diminuir seus custos e, segundo eles mesmos, reduzir dessa forma o custo final do seu produto. As características do mercado fundiário/imobiliário para o qual o produto é direcionado constituem um elemento importante na composição do preço final e, portanto, na viabilidade econômica de adoção, por parte do empreendedor, dos parâmetros exigidos pelo licenciamento ambiental. Dito em outros termos, a realização de empreendimentos imobiliários com observância dos critérios exigidos garante um determinado padrão de qualidade ao produto, mas eleva o investimento realizado, encarecendo o produto final. No limite, chega-se ao paradoxo segundo o qual a observância da regulação urbanística e ambiental, no caso da atividade imobiliária, agrega valor ao produto, encarecendo-o e, conseqüentemente, elitizando-o e tornando-o inacessível para os segmentos mais pobres da população.

A regulação que em princípio deveria garantir padrões mínimos de urbanização para todos, num contexto de exclusão socioeconômica e de falta de alternativas habitacionais de massa, ao desencadear o gatilho do preço da terra, acaba por tornar o acesso à mesma (e à cidade) uma meta ainda mais distante para muitos. No caso de empreendimentos em áreas de proteção ambiental, em que os atributos ambientais do meio natural contribuem para o aumento das restrições e cuidados na realização do parcelamento, acrescenta-se ao processo a renda diferencial gerada pelo monopólio do usufruto da natureza, materializada como paisagem, o que contribui para uma espiral ascendente de valorização.

Assim, diferentemente de uma mercadoria produzida em série por uma indústria, o produto final deste processo de licenciamento de parcelamento do solo é o lote e, em última análise, o espaço urbano, que se diferencia especialmente pelos atributos de localização aos quais se atribui uma valoração segundo sua posição na divisão social e econômica do espaço (LIPIETZ, 1974). A discussão sobre o licenciamento ambiental de atividades imobiliárias necessita ser articulada com a compreensão das formas e processos de produção social do espaço, bem como pela explicitação dos papéis desempenhados e interesses associados a cada um dos agentes sociais que participam de tal processo (SINGER, 1973; LOJKINE, 1981). Da mesma forma, os procedimentos e metodologias utilizados no licenciamento necessitam incorporar esta dimensão, sob o risco de se transformarem em procedimentos inócuos ou em arenas nas quais os debates explicitados não traduzem os reais conflitos existentes entre os atores.

 LICENCIAMENTO AMBIENTAL

1 - Histórico do Licenciamento Ambiental no Brasil
O Brasil tem uma das maiores diversidades biológica do mundo, onde se encontram riquezas ainda não exploradas e muitas vezes não identificadas e nem quantificadas. Sabe-se que os nossos diversos ecossistemas são ricos em bases primárias de recursos naturais com o potencial de uso econômico e social de extrema importância para as populações locais e para as suas regiões. A questão ambiental surgiu de maneira explosiva há aproximadamente três décadas. Até então apenas os aspectos sanitários do problema eram abordados, tais como: poluição das águas com a conseqüente mortandade de peixes, a poluição do ar; as perturbações, doenças dela advindas e a perda de fertilidade dos solos, ocasionando a diminuição da produção de alimentos. A percepção dos efeitos globais dos grandes desmatamentos, da construção de represas gigantescas, do emprego da energia nuclear ou mesmo da excessiva queima de combustíveis, começa a motivar a opinião pública e os governos a olhar com mais responsabilidade a questão da degradação do meio ambiente, analisando as conseqüências para esta e as gerações futuras.
Tal preocupação por parte da população de alguns países tem gerado discórdia e embates entre ambientalistas e defensores de uma imagem distorcida do chamado desenvolvimento. Seus defensores procuram convencer-nos de que qualquer proposta que restrinja suas atividades predadoras tem como propósito limitar o desenvolvimento do país; de que o futuro da pátria depende de suas obras, e não é possível realizar esse desenvolvimento sem gerar prejuízos ao meio ambiente.

A verdadeira incompatibilidade situa-se entre a preservação do meio ambiente e o acúmulo privilegiado de riquezas, e não entre aquela e o desenvolvimento, pois o desenvolvimento de uma nação não se faz amontoando riquezas. Desenvolvimento é tudo o que traz felicidade a um povo, e não será feliz o povo que tiver suas matas destruídas, sua paisagem alterada e sua saúde corrompida. Pela primeira vez desde a Revolução Industrial, a poluição vem diminuindo. Em 1998, as emissões de gás carbônico no mundo caíram em 0,5% (zero vírgula cinco por cento). Mesmo atrasado o Brasil tem registrado avanços nessa área. Uma pesquisa realizada em 1998 pela Confederação Nacional das Indústrias – CNI, entre 1.451 empresas, apurou-se que 85% (oitenta e cinco por cento) delas já adotavam algum procedimento de gestão ambiental. Essa gestão ambiental está gradativamente alcançando uma dimensão estratégica nas empresas.

 

O que até pouco tempo parecia impossível aconteceu. Novas tecnologias, um formidável esforço por parte de industriais e governos e o surgimento de uma consciência ecológica, que não se manifesta apenas por grupos ambientalistas, mas vem sendo incorporada por um número cada vez maior de consumidores preocupados com a qualidade de vida, estão reduzindo os efeitos nocivos da degradação ambiental.
Este avanço deve-se a legislação ambiental brasileira considerada uma das mais completas do mundo.